Long ago, in youth, I was brash enough to think myself able to pronounce on “the Meaning of History.” I now know that history’s meaning is a matter to be discovered, not declared. It is a question we must attempts to answer as best we can in recognition that it will remain open to debate. --Hernry Kissinger, World Order, P 374

아주 오래전, 젊은 시절의 나는 나 자신이 ‘역사의 의미’에 대해 공언할 수 있다고 생각할 만큼 자신만만했다. 이제 나는 역사의 의미는 선언할 수 있는 것이 아니라 발견되는 것임을 깨달았다. 역사의 의미는 늘 논란의 대상이 될 것이고, 그를 인정하면서 최선을 다해 답변해야 할 문제라는 것을 말이다. -헨리 키신저 <세계질서(2015)> 중에서

*헨리 키신저는 1970년 이후로 지금까지 미국의 외교현장에 영향력을 미치고 있는 국제정치의 거목이다. 미·중 수교를 완성시켰고, 베트남과 종전협정도 이끌어냈다. 케네디부터 오바마 대통령에 이르기까지 10명의 대통령을 거치면서 미국 외교정책에 많은 영향을 끼쳤다. 주요저서로 <중국이야기>, <회복된 세계>. <외교> 등이 있다.

미국은 1991년 소련이 붕괴된 이후로 세계 최고의 제국이 되어 전 세계에 대한 자유민주주의와 자본주의 경제제도를 확산하여 미국을 닮은 국가를 만들려는 자유주의적 패권 외교정책을 펴나갔다. 이후 20여년간 이를 위해 천문학적인 달러를 투입했으나 이라크, 아프가니스탄 등에서 실패로 끝나고 말았다. 이런 여파로 ‘미국 제일주의’를 주장하는 트럼프가 인기를 얻어 대통령에 당선되었다. 그러나 워싱턴을 점령하며 수많은 고위직의 일자리를 제공하는 기득권층은 여전히 자유주의 외교정책을 고수한다. 이와 대조적으로 지유주의 외교를 거울삼아 역외균형전략에 기반한 현실주의 외교정책을 전개하여야 한다는 주장도 있다. 미국의 외교정책에 대한 이해는 세계정세를 분석할 수 있는 도구이다.

◆ <Diplomacy(외교, 1994)>

세계적인 외교전문가 헨리 키신저(Henry Kissinger, 1928~ ) 박사의 대표적인 저서인 <외교>는 본문만 31장 836페이지로, 18세기 이후 정치와 외교의 흐름에 대해 개괄적으로 기술한 방대한 책이다. 미국이 변화하고 있는 현 세계를 지배할 수는 없지만, 대신 안전협정과 경제협력을 통해 이루어진 힘의 균형을 유지해야 한다고 주장하고 있다. 국제정치와 외교 변화의 과정을 한눈에 조망할 수 있고, 변화하는 미국의 대외정책 방향도 함께 엿볼 수 있다.

The singularities that America has ascribed to itself throughout its history have produced two contradictory attitudes toward foreign policy, The first is that America serves its values best by perfecting democracy at home, thereby acting a beacon for the rest of mankind; the second, that America's values impose on it an obligation to crusade for them around the world. --P 18

미국이 역사를 통해 시종일관 스스로에게 부여한 특이점은 외교정책에 대해 두 가지 모순된 태도를 가진 것이다. 첫째는 미국이 국내에서 민주주의를 완성하여 나머지 인류를 위한 신호등 역할을 함으로써 자신의 가치에 가장 잘 봉사한다는 것이다. 둘째로 미국의 가치는 전 세계에서 인류를 위해 십자군 전쟁을 해야 할 의무를 미국에 부과한다는 것이다.

Theorists of the balance of power often leave the impression that it is the natural form of international relations. In fact, balance-of-power systems have existed only rarely in human history. The Western Hemisphere has never known one, nor has the territory of contemporary China since the end of the period of the warring states, over 2,000 years ago. --P 21

세력균형 이론가들은 세력균형이 국제관계의 원형이라는 인상을 종종 남긴다. 사실 세력균형 체제는 인간 역사에서 아주 드물게 존재했다. 서반구는 전혀 알지 못했고, 2000여년 전 전국 시대 말기 이후로 현대 중국의 지역에서도 알지 못했다.

Up learning of Cardinal Richelieu's death, Pope Urban Ⅷ is alleged have said, “If there is a God, the Cardinal de Richelieu have much to answer for. If not... well, he had a successful life.” --P 58

추기경 리슐리외의 죽음을 알고 교황 우르반노 8세는 “신이 실로 존재한다면 리슐리외 추기경은 그의 수많은 행동들에 대한 심판을 받을 것이다. 만일 신이 존재하지 않는다면… 아마도, 그는 성공적인 삶을 살았다고 볼 수 있다”라고 말했다 한다.

In the eighteenth century, its corollary of raison d'etat had led to frequent wars whose primary function was to prevent the emergence of a dominant power and the resurrection of a European empire. The balance of power had preserved the liberties of states, not the peace of Europe. --P 167

18세기에 국가이성의 자기추론은 주요한 기능이 지배세력의 출현과 유럽 제국의 재현을 막기 위한 빈번한 전쟁으로 이어졌다는 것이다. 힘의 균형은 유럽의 평화가 아니라 국가의 자유를 보존했다.

In traveling along the road to world order for the third time in modern era, American idealism remains as essential as ever, perhaps even more so. But in the new world order, its role will be provide the faith to sustain America through all the ambiguities of choice in an imperfect world. --P 836

현대에 세 번째로 세계질서의 길을 따라 여행하는 데 있어 미국의 이상주의는 그 어느 때보다도 필수적이며, 아마도 더욱 그러하다. 그러나 새로운 세계질서에서 그 역할은 불완전한 세계에서 선택의 모든 모호함을 통해 미국을 지탱할 수 있는 믿음을 제공할 것이다.

◆ <America in the World; A History of U.S. Diplomacy and Foreign Policy(세계 속의 미국; 미국 외교와 대외정책의 역사, 2020)

미국 국무부 부장관 출신인 로버트 죌릭(Robert B. Zeollick, 1953~ )은 세계은행 총재를 역임했다. 미국 건국 초기부터 현재까지 미국 외교와 대외정책의 역사에 대해 자세히 설명하고 있다.

Franklin is “America's first Diplomat.” His representation actually began in 1757, when the Pennsylvania Assembly sent the famous printer, publicist, inventor, scientist, community organizer, and politician to represent its interests in London. --P 2

벤자민 프랭클린은 ‘미국의 최초의 외교관’이었다. 실제로 그의 대사로서 대표성은 펜실베니아 의회가 유명한 인쇄업자, 출판인, 발명가, 과학자, 지역사회 조직자, 정치인을 런던에서 자신의 이익을 대변하도록 파견한 1757년에 시작되었다.

Over two centuries, American diplomacy would challenge, overcome, and then remake world orders. The ideas of what America's purpose should--or might--be have evolved over the years. Even when U.S. power has been greatest, American diplomacy has not accepted the status quo of the world order. Americans seek change--which they usually believe will lead to improvement. --P 14

지난 200년 동안 미국 외교는 세계질서에 도전하고 극복하고 새로 만들었다. 미국의 목적에 대한 이념들은 시간에 따라 진화되었고 또 그랬을 것이다. 미국이 강대국이 되었을 때조차도 미국 외교는 세계질서의 현 상태를 수용하지 않았다. 미국인들은 변화를 추구하고 개선을 인도해야 한다고 대체로 믿는다.

Not for the last time, an architect of American statecraft failed to read correctly —or mobilize— public support. Without a British partnership, Hamilton turned instead to a doctrine of neutrality. Neutrality would be the guiding star of american diplomacy for well over a century. Neutrality did not mean, however, disengagement. To the contrary, America's policy of neutrality required agile tactics as U.S. leaders faced the practical problems of their times. --P 26

마지막은 아니지만 미국 국가 운영의 설계자는 대중의 지지를 정확히 읽거나 동원하는 데 실패했다. 영국의 동반자적 협력 없이 해밀턴은 대신 중립 원칙으로 돌아섰다. 중립은 한 세기를 넘어서까지 미국 외교의 길잡이 별이었다. 그러나 중립은 이탈을 의미하지 않는다. 이와 반대로, 미국의 중립정책은 당시 미국지도자들이 실제적인 문제들에 직면하면서 기민한 전략을 필요로 했다.

In the mid-twentieth century, William Fulbright, chairman of the Senate Foreign Relations Committee, observed that the American foreign policy tradition is “an expression of two distinct sides of the American Character. Both are characterized by a kind of moralism, but one is the morality of decent instincts tempered by the knowledge of human imperfection and the other is the morality of absolute self-assurance fired by the crusading spirit.” --P 93

20세기 중반 상원 외교위원장 윌리엄 풀브라이트는 미국 외교정책의 전통에 대해 “두 가지 뚜렷한 미국인의 특징으로 표현된다. 둘 다 일종의 도덕주의적 특성을 가지지만, 하나는 인간의 불완전성에 대한 지식으로 누그러진 예의 바른 본능에서 나오는 도덕성이고, 다른 하나는 운동권적 정신에 의거 촉발된 완벽한 자기확신적 도덕성”이라고 파악했다.

Over two hundred years, the natute of U.S. priorities for North America has changed, but North America will remain our immediate neighborhood. U.S. global diplomacy depends on having a healthy and friendly neighborhood. --P 447

지난 200년 동안 북아메리카에 대한 미국 우선주의의 성격은 변해왔으나, 북아메리카는 우리의 직접적인 이웃으로 남을 것이다. 미국의 세계외교는 건강하고 친근한 이웃을 가지는 데에 달려 있다.

◆ <The Hell of the Good Intentions(선의가 낳은 지옥, 2019)>

미국 하버드대학교 케네디스쿨 교수인 시티븐 월트(Stephen M. Walt, 1955~ )는 현실주의 외교정책을 주장한다. 저자는 미국 외교정책 엘리트들이 25년간 추진한 자유주의 패권은 실패했으며, 미국이 역외균형 외교로 돌아가야 한다고 주장한다.

Offshore balancing rejects isolationism and calls for the united States to remain diplomatically and economically engaged with other nations, but it would rely primarily on regional actors to uphold local balances of power and commit the United States to intervene with its own forces only when one or more of these balances was in danger of breaking down. --P 18

역외(域外)균형은 고립주의를 배격하며 미국이 다른 국기와 외교적으로 그리고 경제적으로 관계를 유지하라고 요구하지만, 지역적인 세력균형을 유지하는 데 주로 지역 행위자들에게 의존하며, 이러한 균형 중 하나 또는 그 이상이 붕괴될 위험이 있을 때만 미국이 자신의 무력으로 개입하도록 한다.

The Intellectual foundation on which liberal hegemony rests is a family of interrelated theories of international relations: 1) democratic peace theory, 2) economic liberalism, 3) liberal institutionalism. --P 55

자유주의 패권이 기반을 두는 지적 토대는 1) 민주평화론, 2) 경제적 자유주의, 3) 자유주의적 제도주의 등 국제관계에 상호 연관된 이론의 일군이다.

Confidence was indeed a key ingredient in liberal hegemony, because it also assumed that American power —and especially its unmatched military supremacy— would provide the means to advance this revisionist agenda. --P 58

자신감은 자유주의 패권의 핵심 요소였다. 미국의 힘, 특히 대적이 없는 군사적 우위는 이러한 수정주의적 아젠다를 향상시킬 수단을 제공한다고 추정하기 때문이다.

Defenders of liberal hegemony insist that other states benefit from America's expansive global role. This claim is undoubtedly true for many states that enjoy U.S. protection, which makes them more secure and allow them to devote more resources to other national goals. --P 176

자유주의 패권 옹호론자들은 다른 국가들이 미국의 포괄적인 세계적 역할에서 이득을 얻게 될 것이라고 주장한다. 이런 주장은 미국의 보호를 누리고 있는 많은 국가들에게는 틀림없이 맞는 말이다. 미국의 보호로 이런 국가들이 더 안전해지고, 더 많은 자원을 다른 나라의 목적에 헌신하도록 허용한다.

Offshore balancing is a grand strategy born of confidence in America's core traditions and recognition of its enduring advantages. It exploits America's providential geographic position, recognizes the powerful incentives other states have to oppose potential hegemons in their own regions, and passes the buck to other countries whenever possible. --P 282

역외균형은 미국의 핵심 전통에 대한 확신과 미국의 지속적인 장점에 대한 인식에서 비롯된 대전략이다. 역외균형은 미국의 신의 섭리와도 같은 지리적 위치를 활용하고 다른 나라들이 자신들이 속한 지역에서 잠재적인 패권국에 반대하는 강한 동기를 인식하며, 가능할 때마다 그런 책임을 다른 나라에 전가한다.

◆ <Do Morals Matter?; Presidents and Foreign Policy from FDR to Trump(도덕은 중요한가; 루스벨트부터 트럼프까지, 2020)>

미국의 저명한 국제정치학자로 하버드대학교 케네디스쿨 학장을 역임한 죠셉 나이(Joseph. S. Nye, 1945~ )는 1945년 이후 루스벨트부터 트럼프 대통령까지 미국 외교정책에서 대통령의 리더십, 도덕, 윤리의 역할을 분석하고 있다.

To pretend that ethics will play no role is as blind as to imagines that the sun will not rise tomorrow. --P xii

윤리가 미국 외교정책에 아무런 역할을 하지 않는다고 가정하는 것은 내일의 태양이 떠오르지 않을 것이라고 상상하는 것처럼 맹목적이다.

Wilson's liberal internationalist project had main aims: to tame international anarchy through the erection of binding international law and organization, and to change the other states in the system toward constitutional democracy. --P 6

윌슨의 자유주의적 국제주의 구상은 주요한 목적을 가졌다. 구속력 있는 국제법과 조직의 창립을 통해 국제적 무정부 상태를 제어하는 것이고, 체계 속에서 다른 국가를 헌법적 민주주의로 변환시키는 것이었다.

The Berlin Wall came down not under an artillery barrage, but from hammers and bulldozers wielded by people who had lost faith in Communism. A nation's soft power rests upon its culture, its values, and its policies when they are seen as legitimate in the eyes of others. --P 28

베를린 장벽은 포격을 받아 무너진 것이 아니라 공산주의에 대한 믿음을 상실한 사람들이 휘두른 망치와 불도저에 의해 무너졌다. 한 국가의 소프트파워는 그 나라의 문화, 가치, 정치가 타인의 눈으로 정당한 것으로 보일 때 이것들에 의존한다.

In contrast to his knowledge of Europe, FDR's contextual intelligence about Asia was not strong, but ironically it was Asia that solved his problem of how to enter Hitler's war. In his sense, despite the tragedy of lives lost, Pearl Harbor was a stroke of luck for Roosevelt. It allowed him to transform American foreign policy and ensured that the attitudes of the American public would support the dramatic change. --P 48

루스벨트는 유럽과 달리 아시아에 대해서는 지식이 부족했지만, 아이러니하게도 그가 히틀러와 전쟁에 들어설 수 있게 해준 것은 아시아였다. 이런 측면에서 볼 때, 진주만 공습은 처절한 희생이 뒤따랐지만, 루스벨트에게 있어서 큰 행운으로 다가왔다. 덕분에 그는 미국의 외교정책을 뒤엎으면서, 미국 여론이 이러한 변화를 지지하도록 할 수 있었다.

Ultimately, however, the deepest causes of Soviet collapse were structural: the decline of Communist ideology and the failure of the Soviet economy: this would have happened eventually even without Gorbachev or Reagan. --P 119

그러나 궁극적으로 소련이 붕괴된 가장 깊은 원인은 공산주의 이데올로기의 쇠퇴와 소련 경제의 실패라는 구조적인 것이었다. 이것은 고르바초프나 레이건이 없었어도 결국에 일어날 일이었다.

American care about promoting liberal values, but not when it becomes clear that the costs are exceeding the benefits. Nonetheless, in Washington, “American politics pushes military interventionism even as the public is way.” --P 194

미국인들은 자유주의적 가치를 증진하는 데 큰 관심을 가지지만, 이를 증진하기 위한 비용이 미국의 이익을 초과하는 것이 명백해지면 그렇지 않다. 그럼에도 불구하고 워싱턴에서 미국 정치는 국민이 경계하는 데도 군사적 개입주의를 밀어붙인다.

International order has depended on the ability of a leading state to combine power and legitimacy. Morals matter, when seen in all three dimensions, because they are part of the secret of a successful international order. --P 217

국제질서는 선도국가가 권력과 정당성을 결합할 수 있는 능력에 달려있다. 3차원에서 모든 것을 살펴볼 때, 도덕이 중요한 것은 도덕이 성공적인 국제질서 비밀의 일부이기 때문이다.

The future success of American foreign policy may be threatened more by the rise of nativist politics that narrow our moral vision at home than by the rise and decline of other powers abroad. --P 218

미국 외교정책의 미래에서 성공은 해외 강대국의 흥망성쇠보다는 국내에서 도덕적 비전을 축소하는 민족주의적 정치의 부상으로 위협을 받는다.

◆ <The Great Delusion(거대한 환상, 2019)>

미국에서 현실주의 외교정책을 주장하는 시카고대학교 정치학교수 존 J. 미어샤이머(John J. Mearsheimer, 1953~ )는 미국 육군사관학교를 졸업하고 5년간 미국 공군에 근무한 장교 출신이다. 저자는 미국이 추구한 자유주의 패권 외교정책이 실패한 이유를 논증하고 있다.

My basic argument is that the United States was so powerful in the aftermath of the Cold War that it could adopt a profoundly liberal foreign policy, commonly referred to as “liberal hegemony.” The aim of this ambitious strategy is to turn as many countries as possible into liberal democracies while also fostering an open international economy and building formidable international institutions. In essence, the United States has sought to remake the world in its own image. --P viii

나의 기본적인 주장은 미국은 냉전의 여파 속에서 너무 강력하여 흔히들 ‘자유주의적 패권’이라고 부르는 심오한 자유주의적 외교정책을 채택할 수 있었다. 이 야심찬 전략의 목표는 가능한 많은 국가들을 자유민주주의로 전환시키는 한편, 개방적 국제경제를 촉진하고 막강한 국제기구들을 설립하는 것이다. 본질적으로 미국은 세계를 미국의 이미지로 다시 만들려고 모색했다.

American policy makers would be wise to abandon liberal hegemony and pursue a more restrained foreign policy based realism and a proper understanding of how nationalism constrains great powers. --P viii

미국의 정책결정자들은 자유주의적 패권을 포기할 수 있도록 현명해야 하며, 강대국들을 제약하는 민족주의에 대한 적절한 이해와 현실주의에 기초한 보다 절제된 외교정책을 추구해야 한다.

Liberal hegemony is an ambitious strategy in which a state aims to turn as many countries as possible into liberal democracies like itself while also promoting an open international economy and building international institutions. --P 1

자유주의적 패권은 야심적인 전략이다. 미국이 많은 나라들을 미국을 닮은 자유민주주의 국가로 만들고, 개방된 국제경제를 촉진하고, (이를 통해) 국제기구를 만들려는 전략이다.

My argument, stated briefly, is that nationalism and realism almost always trump liberalism. Our world has been shaped in good part by those two powerful isms, not by liberalism. --P 4

나의 주장을 요약해서 말하자면, 현실주의와 민족주의는 언제라도 자유주의를 제패할 수 있다는 것이다. 우리의 세상은 큰 부분이 이 두 가지 이념—민족주의와 현실주의—에 의해 형성된 것이지 자유주의에 의해 형성된 것이 아니다.

The cost of liberal hegemony begin with the endless wars a liberal state ends up fighting to protect human rights and spread liberal democracy around the world. --P 152

자유주의적 패권의 대가는 자유주의 국가가 세계의 인권을 보호하고, 전 세계에 자유민주주를 확산시키기 위해 끊임없는 전쟁에 빠져드는 데서 시작된다.

First, the United States should jettison its grand ambitions of liberal hegemony. Not only is this policy prone to failure, it tends to embroil the American military in costly wars that it ultimately loses. Second, Washington should adopt a more restrained foreign policy based on realism anf a clear understanding of how nationalism limits a great power’s room to maneuver. --P 217

첫째, 미국은 자유주의적 패권에 대한 야망을 버려야 한다. 이 정책은 실패할 가능성이 높을 뿐만 아니라 미국 군대를 궁극적으로 패배할 수밖에 없는 값비싼 전쟁에 빠져들게 하는 경향이 있다. 둘째, 미국은 민주주의가 어떻게 막강한 국가의 외교정책을 제약할 수 있는지에 대한 명확한 이해와 현실주의에 근거한 보다 절제된 외교정책을 채택해야 한다.

◆ <America and the World; Conversations on the Future of American Foreign Policy(미국과 세계: 미국 외교정책의 미래에 대한 대담, 2009)>

미국 카터 대통령 안보보좌관 출신의 저명한 국제정치 이론가 즈비그뉴 브레진스키(Zbigniew Brzezinski, 1928~2017), 부시와 포드 대통령 안보보좌관 브렌트 스코크로프트(Brent Scowcroft, 1925~2020), 워싱턴포스트 기자 출신인 데이비드 이그나티우스(David Ignatius, 1950~ )가 함께한 미국 외교정책의 미래에 대한 품격 높은 대담집이다.

Brzezinski: If there is ever a unified Korea, it probably will eventually gravitate towards China rather than towards japan and us. From that standpoint, the Chinese have a long-range interest in the outcome being both constructive and peaceful. --P 128

브레진스키: 통일한국이 생긴다면 결국에는 일본과 우리보다는 중국에 편향될 것이다. 이런 관점에서 중국은 건설적이고 평화로운 결과에 장기적인 관심을 갖고 있다.

Ignatius: When we think about America and the world, we tend to assume that Europe is a static and unchanging area about which we know everything there is to know. We gorget that over the past twenty years, Europe has changed as much as any region in the world. --P 199

이그나티우스: 유럽과 세계에 대해 생각할 때, 우리는 유럽이 우리가 알아야 할 모든 것을 알고 있는 정적이고 변하지 않는 지역이라고 가정하는 경향이 있다. 우리는 지난 20년간 유럽은 세상의 어느 지역만큼이나 많이 변화했다는 사실을 망각한다.

Scowcroft: American exceptionalism is really based on the idea of human dignity. People want to improve their lives and their position in the world. In this sense everybody wants to be like us. They want a better life. That doesn’t necessarily mean that others must follow the same path. American exceptionalism is frequently distorted by the notion that everyone else ought to be like Americans, whether they like it or not. --P 248

스코크로프트: 미국의 예외주의는 실제로 인간 존엄성에 대한 개념에 기반을 두고 있다. 사람들은 자신의 삶과 세상에서 자신의 위치를 개선하기를 원한다. 이런 의미에서 모든 사람들은 우리처럼 되기를 원한다. 그들은 더 나은 삶을 원한다. 이는 다른 사람들도 같은 노선을 따라야 한다는 의미는 아니다. 미국의 예외주의는 좋든 싫든 다른 모든 사람들이 미국인을 닮아야 한다는 생각으로 종종 왜곡된다.

◆ 미국의 외교정책은 현실주의로 전환한다

미국은 1789년 건국한 이후로 워싱턴 대통령의 고립주의와 먼로주의 원칙에 따라 고립주의 외교정책을 유지했다. 제2차 세계대전이 일어나자 루스벨트의 결단으로 개입주의로 전환했다. 1945년부터 형성된 냉전기간 동안 미국은 세계제국으로써 세계경찰 역할을 하면서 자유주의적 국제주의를 유지했다. 1991년 소련이 붕괴되자 미국은 명실공이 세계 유일의 패권국가가 되어 민주주의와 자유 등 미국의 가치를 세계에 전파하는 자유주의적 패권 외교를 전개했으나 이라크, 아프가니스탄 등에서 엄청난 국고를 낭비하고 실패했다. 그 이후 등장한 트럼프는 미국 우선주의의 현실주의 외교를 전개했다. 현재는 바이든 대통령에 의해 다시 원상태로 복구되어 자유주의적 외교정책을 유지하고 있다.

미국의 개입주의로 한국은 자유주위와 민주주의를 유지하며 선진국이 되었다. 지금은 중국의 부상으로 인한 미·중 대립과 크림반도와 발칸반도를 두고 소련과 치열하게 대립하고 있는 형세이다. 미국은 자유주의적 외교정책을 포기하고 현실주의 외교로 돌아가 한국에서 미군이 철수할 가능성은 충분하다. 한국은 이러한 미국 외교정책의 변화를 주시하며 철저한 대비를 해야만 한다.